แปรรูปรัฐวิสาหกิจ ผลประโยชน์ของใคร??

แนวความคิดการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ไม่ใช่ความคิดใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้น หากแต่ได้มีมาตั้งแต่ ปีพ.ศ. 2526-2527 แล้ว ซึ่งขณะนั้นประเทศไทยได้ประสบกับปัญหาวิกฤติทางเศรษฐกิจ ทำให้กองทุนการเงิน ระหว่าง ประเทศ (IMF) ซึ่งเป็นเจ้าหนี้ ได้กำหนดนโยบายว่าไทยต้องทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ จึงได้มีการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสากิจอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยในครั้งนั้น รัฐบาลได้ดำเนินการแปรรูปองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศ ต่อมา เมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจขึ้นอีกครั้งในปี 2540 กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ยิ่งตอกย้ำนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมากขึ้นด้วยการให้ไทยขายทรัพย์สินออกไปเพื่อนำมาดำเนินการชำระหนี้ นอกจากนี้ รัฐบาลทุกยุคทุกสมัยล้วนมีส่วนผลักดันนโยบายและแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่ความตื่นตัวอย่างแท้ จริงในการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้เริ่มอย่างจริงจังเมื่อประมาณปี พ.ศ. 2539-2540 หลังจากได้ข้อยุติในการทำความตกลงทั่วไปว่าด้วยการค้าบริการ (GATS) อย่างไรก็ตาม ได้มีกระแสคัดค้านตลอดเวลา เพราะหลายฝ่ายที่คัดค้าน การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมองว่า การขายทรัพย์สินของรัฐจะส่งผลให้ต่างชาติเข้ามายึดครองทรัพย์สมบัติของชาติ โดยเฉพาะกิจการสาธารณูปโภคต่างๆ และอาจทำให้อัตราค่าบริการที่ประชาชนต้องจ่ายนั้นสูงขึ้น

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยนั้น มีปรากฏความคิดนี้อยู่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ตั้งแต่ฉบับที่ 1- ฉบับปัจจุบัน โดยที่ความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น อาจหมายความได้ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจคือ การเพิ่มบทบาทของเอกชนในกิจการที่รัฐวิสาหกิจดำเนินการอยู่ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพเศรษฐกิจ และให้ประชาชนได้บริโภคสินค้า และบริการที่มีคุณภาพ ในราคาที่เหมาะสม นอกจากนี้ยังมีการกำหนดให้รัฐวิสาหกิจถอนตัวจากกิจการที่เอกชนดำเนินงานได้ดีกว่า แต่ให้รัฐยังคงกิจการที่เกี่ยวกับยุทธศาสตร์ชาติ ที่มีข้อผูกพันทางสังคม และที่ไม่ให้ผลตอบแทนเชิงพาณิชย์แต่มีความจำเป็นต่อคุณภาพ ชีวิต อย่างไรก็ตาม การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ มีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินงานให้มีความ คล่องตัวเหมือนภาคเอกชน และลดภาระการลงทุนของภาครัฐ โดยให้ประชาชนผู้ใช้บริการได้รับผลประโยชน์สูงสุดที่เกิดขึ้นจากการ ปรับปรุง เป็นการลดการพึ่งพางบประมาณของรัฐให้น้อยที่สุด และเป็นหนึ่งในหลายแนวทาง ที่จะสามารถสร้างเสถียรภาพทางการเงินของประเทศได้

รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งอย่างขนานใหญ่สามารถจำแนกได้เป็น 2 ประเภทกว้างๆ ประเภทแรก คือ ประเภทที่ผลิตสินค้าเอกชน ซึ่งจัดตั้งขึ้นด้วยเหตุผลทางการเมืองมากกว่าเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นได้ถูกยุบเลิกหรือไม่ก็มีการแปรรูปไปบ้างแล้ว เช่น องค์การหินอ่อน องค์การทอกระสอบ โรงแรมบางแสน โรงแรมเอราวัณ แต่ที่ยังไม่ได้แปรรูป แต่ยังเป็นรัฐวิสาหกิจจำนวนหนึ่งนั้นมักจะยังสังกัดกระทรวงกลาโหม นั่นคือ องค์การแก้ว องค์การทอผ้า องค์การแบตเตอรี่ องค์การแปรรูปอาหาร เป็นต้น รัฐวิสาหกิจเหล่านี้เป็นรัฐวิสาหกิจขนาดเล็ก และผลิตสินค้าเอกชนอย่างชัดเจน การแปรรูป จึงสามารถทำได้ง่าย และไม่มีข้อโต้แย้งทางเศรษฐกิจใดๆ ว่า ทำไมจึงจะไม่แปรรูปประเภทที่สอง เป็นรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่ที่มีทุนจำนวนมหาศาล และยังเป็นรัฐวิสาหกิจที่ผลิตสินค้า ที่มีลักษณะเป็นสาธารณูปโภค หรือค่อนข้างเป็นสินค้า สาธารณะหรือกึ่งสาธารณะ ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมมีมากมายนั่นคือ การไฟฟ้า โทรศัพท์ ประปา ทางด่วน ไปรษณีย์ โทรเลข สนามบิน รถไฟ ท่าเรือ อาคารสงเคราะห์ เป็นต้น

กิจกรรมและกิจการเหล่านี้ตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา มักถูกถือว่าเป็นกิจการที่รัฐควรเข้าจัดการโดยตรง เพราะเหตุผลเรื่องการผูกขาดโดยธรรมชาติ ต้นทุนค่าโสหุ้ยที่สูงมาก และการที่เป็นกิจการที่เกี่ยวโยงถึงความมั่นคงของประเทศ ดังนั้น เราจึงไม่ประหลาดใจที่จะพบว่ารัฐวิสาหกิจไทยที่จัดอยู่ในรูปแบบที่สองนี้จะเป็นรัฐวิสาหกิจที่แปรรูปยากที่สุด

วิธีการหรือรูปแบบของการแปรรูปนั้น อาจทำได้สามแนวทาง ดังนี้

• สัญญาการบริหารจัดการ เป็นรูปแบบที่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายในการก่อสร้างและการดำเนินกิจการ ส่วนเอกชนผู้รับสิทธิจะเป็นผู้ดำเนินการบริหารจัดการ และซ่อมบำรุงรักษาทั้งหมดหรือบางส่วนตามที่สัญญากำหนดไว้ อย่างไรก็ตาม หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบยังคงมีอำนาจทางกฎหมายในการบริหารจัดการกิจการ วิธีนี้กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินมิได้โอนไปเป็นของเอกชน
• สัญญาเช่า เป็นรูปแบบให้เอกชนเช่ากิจการหรือทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจตลอดอายุสัญญาเช่าโดยเอกชนจะเป็น ผู้ออกค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ วิธีนี้กรรมสิทธิ์ในกิจการและทรัพย์สินมิได้โอนไป เป็น ของเอกชนแต่ประการใด
• การให้สัมปทานได้แก่ BOT (Build, Operate, Transfer) เป็นรูปแบบที่เอกชนผู้รับสิทธิสัมปทานจะต้องรับผิดชอบทั้งด้านเงินลงทุน การออกแบบ ดำเนินการก่อสร้างและการบริหารจัดการ โดยเอกชนบริหารจัดการโครงการตามอายุและข้อตกลงแห่งสัญญา และเมื่อสิ้นสุดสัญญา ผู้รับสิทธิจะต้องโอนกรรมสิทธิ์ของกิจการทั้งหมดให้กับหน่วยงานรัฐที่รับผิดชอบ BTO (Build, Transfer, Operate) เป็นรูปแบบที่เอกชนผู้รับสิทธิเป็นผู้รับผิดชอบทั้งด้านเงินลงทุน ออกแบบ และดำเนินการก่อสร้าง และเมื่อก่อสร้างแล้วเสร็จ ผู้รับสิทธิจะต้องโอนกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินต่าง ๆ ภายใต้ ข้อตกลงในสัญญาให้แก่หน่วยงานของรัฐ แต่เอกชนยังมีสิทธิในการบริหารจัดการตลอดอายุสัญญาและ BOO (Build, Own, Operate) เป็นรูปแบบที่ให้เอกชนผู้รับสิทธิสัมปทานเป็นผู้ลงทุนในกิจกรรมที่หน่วยงานของรัฐ หรือ รัฐวิสาหกิจดำเนินการอยู่ เพื่อลดภาระการลงทุนของรัฐและเมื่อเอกชนดำเนินการก่อสร้างเสร็จแล้ว หน่วยงานของรัฐจะเป็นผู้รับซื้อผลผลิตจากภาคเอกชนนั้น เช่น กรณีการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ให้เอกชนดำเนินการก่อสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ในรูปของ Independent Power Producer (IPP) แล้วขายไฟฟ้าที่ผลิตได้ให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่ตกลงไว้ล่วงหน้า รูปแบบนี้ กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่เอกชนสร้างก็ยังคงเป็นของเอกชน

กรณีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของไทยที่เราเห็นได้ชัดเจนคือ กรณีการแปรรูปของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ในปี 2535 ได้มีมติคณะรัฐมนตรี กำหนดโครงสร้างของระบบไฟฟ้าของประเทศ ให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) มีหน้าที่ในการรับผิดชอบจัดหาพลังงานไฟฟ้า โดย กฟผ. ผลิตเองส่วนหนึ่งและรับซื้อจากผู้ผลิตเอกชาอีกส่วนหนึ่ง ให้การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) รับผิดชอบในการจ่ายพลังงานแก่ผู้ใช้ไฟฟ้าในเขตกรุงเทพฯและปริมณฑล และให้การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) รับผิดชอบจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าในส่วนภูมิภาคโดยที่รัฐบาลได้มีความพยายามในการดำเนินการแปรรูปการไฟฟ้าฯ หลังจากที่ได้มีการแก้ไขพระราชบัญญัติการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พุทธศักราช 2535ให้การไฟฟ้าส่วนภูมิภาคสามารถจัดตั้งเป็นบริษัท จำกัด ได้ แต่ก็มีหลายฝ่ายที่คัดค้านและดำเนินการต่อต้านอย่างมากเรื่อยมา เพราะเห็นว่า การแปรรูปฯจะนำไปสู่การเข้ามาครอบครองทรัพย์สินของชาติ

หลายคนมองว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นการขายชาติบ้าง หรือขายทรัพย์สินให้แก่ชาวต่างประเทศบ้าง ถึงแม้เราจะรับทฤษฎีการเมือง “ระบอบเสรีประชาธิปไตย” มาจากโลกตะวันตก แต่เราก็ควรเป็นตัวของตัวเองด้วย ไม่ใช่เป็นผู้ตามเสมอไป หากเราย้อนดูประวัติศาสตร์เราจะเห็นว่ามหาอำนาจโลกตะวันตก บีบบังคับให้เรา เป็นประเทศเสรีนิยมไม่ใช่เรื่องของสิทธิเสรีภาพอย่างเดียว แต่เป็นการบังคับเรื่องของเศรษฐกิจเสรีด้วย เพื่อประโยชน์ของประเทศมหาอำนาจเหล่านั้นจะได้ทำมาค้าขายคล่อง ตัวในประเทศอื่นๆ ที่พลังอำนาจน้อยกว่า ตั้งแต่การรุกคืบประเทศต่างๆ เพื่อความมั่งคั่งของตัวเองในยุคล่าอาณานิคม สงครามเย็น จนมาถึงยุคโลกาภิวัฒน์นี้ ใครจะคบกับสหรัฐฯ ต้องประชาธิปไตย ต้องคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ต้องอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ต้องเปิดการค้าเสรี การเงินเสรี ต้องเป็นรัฐธรรมาภิบาลโปร่งใสตรวจสอบได้ และรับผิดชอบ ต้องคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา ซึ่ง New World Order นี้ ดูภายนอกก็ดูดี แต่ความจริงแล้วแอบแฝงไปด้วยการหาผลประโยชน์จากประเทศอื่น

อย่างไรก็ตาม การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เกิดขึ้น เป็นผลมาจากแนวคิดเรื่องการพัฒนาในสังคมสมัยใหม่ ที่เชื่อว่า ประเทศโลกที่สามยังด้อยพัฒนาอยู่ ดังนั้น ต้องได้รับการพัฒนาหรือต้องเร่งรัดการพัฒนาเพื่อให้ตามทันประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยที่ต้องพัฒนาทั้งด้านสังคม เศรษฐกิจและการเมือง โดยมีประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น อเมริกา และประเทศทางแถบยุโรป เป็นตัวแบบของการพัฒนา ในแง่นึงแล้ว การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นหนึ่งในแนวคิดของเรื่องการพัฒนา เพราะเชื่อว่าหากแปรรูปรัฐวิสาหกิจแล้ว จะทำให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจขึ้น เพราะเป็นการลดภาระต้นทุนของรัฐ ทั้งยังสร้างเสถียรภาพทางการเงินให้กับประเทศอีกด้วย แต่ในขณะเดียวกัน ปัญหาที่เกิดขึ้น จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ก็คือ การที่กิจการหรือทรัพยากรของรัฐถูกโอนไปให้เอกชนดำเนินการ ส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตของประชาชน เนื่องจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ เป็นกิจการสาธารณูปโภค ไฟฟ้า น้ำประปา เป็นต้น ซึ่งเมื่อเอกชนนำไปดำเนินการแล้ว ก็ต้องมุ่งแสวงหากำไรสูงสุด ทำให้ประชาชนต้องจ่ายค่าสาธารณูปโภคเหล่านี้เพิ่มมากขึ้น เกิดความเดือดร้อนแก่ประชาชนโดยทั่วไปอย่างมาก ยกตัวอย่างเช่น ในกรณีของหลายประเทศ เช่น อาร์เจนติน่า บราซิล เป็นต้น หลายประเทศโลกที่สาม ที่ได้ดำเนินแนวทางการพัฒนาโดยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจภายในประเทศ ประสบกับความล้มเหลวมาแล้ว ในประเทศไทยเอง ได้มีการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไปแล้วมากกว่า 40 แห่ง ส่วนเหตุผลของผู้ที่สนับสนุนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ คือ การทำให้ทุนต่างประเทศพอใจ และอยากมาลงทุนในประเทศไทยเพิ่มขึ้น มีส่วนทำให้ผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศไทยเติบโตขึ้นนั้นเป็นความจริง แต่ที่อ้างต่อไปว่า จะทำให้ประชาชนไทยส่วนใหญ่ได้ประโยชน์โดยทั่วหน้ากันนั้นไม่จริง เพราะคนที่จะได้ประโยชน์จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือเป็นบริษัทมหาชนเพื่อเข้าตลาดหลักทรัพย์ที่เห็นได้ชัดเจนคือ กลุ่มนักการเมือง นักธุรกิจส่วนน้อยที่สามารถเข้าซื้อหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่แปรรูปได้ ส่วนใหญ่ด้วยอิทธิพลเส้นสาย ทำให้พวกเขาทำกำไรเข้ากระเป๋าได้อย่างมหาศาล ดังนั้นแล้ว การแปรรูปรัฐวิสาหกิจอาจไม่ได้ทำให้เกิดการพัฒนาขึ้นได้อย่างแท้จริง