การปฏิรูปที่ดิน

นาย ธวัชชัย เอื้อสุขเจริญชัย

เงื่อนไข ปัจจัยนำไปสู่มูลเหตุแห่งการปฏิรูปที่ดิน
พัฒนาการด้านการจัดสรรที่ดินในสังคมไทยสามารถจำแนกได้เป็น 4 ช่วงยุคหลักๆ ตามเงื่อนไขการเปลี่ยนแปลงทางด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ดังรายละเอียดต่อไปนี้

1. ช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ระบอบการเมืองการปกครองในช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในปี พ.ศ. 2475 เป็นแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ หรือ ราชาธิปไตย การจัดการที่ดินทั้งปวงจะเป็นของพระมหากษัตริย์ ซึ่งจะจัดสรรผ่านไปยังกลุ่มบุคคลต่างๆ แต่อย่างไรก็ตาม ประชาชนโดยส่วนใหญ่ยังสามารถถือครอง ทำประโยชน์ที่ดินได้โดยอิสระ ทั้งนี้ วิถีการผลิตของสังคมในช่วงนี้จะเป็นไปเพื่อการยังชีพเป็นด้านหลัก ปัจจัยทุนนิยมยังไม่แพร่กระจายออกไปอย่างกว้างขวางมากนัก ยังคงกระจุกตัวอยู่ในขอบเขตจำกัด โดยเฉพาะตามเขตกรุงเทพฯ ปริมณฑล และที่ราบภาคกลางเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งมุ่งเน้นทำการผลิตเพื่อการค้า และการแลกเปลี่ยนกับพ่อค้าชาวจีน และยุโรป

2. ช่วงปี พ.ศ. 2475 – 2500 หลังการปฏิวัติสังคมจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็นระบอบประชาธิปไตย เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 มีผลสำคัญต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจจากกษัตริย์มาสู่คณะราษฎร และเผด็จการทหาร ในช่วงดังกล่าวนี้ นายปรีดี พนมยงค์ ผู้นำคณะราษฎรสายพลเรือน ได้เสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจ ( สมุดปกเหลือง ) ซึ่งมีสาระสำคัญที่เกี่ยวกับที่ดิน โดยเสนอให้รัฐบาลซื้อที่ดินมาจากเอกชน แล้วให้รัฐเป็นผู้ดำเนินการ ชาวนาชาวไร่ที่สมัครใจทำการเกษตรสามารถทำได้ โดยอยู่ในฐานะข้าราชการรับเงินเดือนจากรัฐบาล อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอดังกล่าวถูกต่อต้านอย่างหนักจากกลุ่มการเมืองฝ่ายตรงข้าม โดยกล่าวหาว่าฝักใฝ่ลัทธิคอมมิวนิสต์ ทำให้เค้าโครงการนี้ไม่สามารถดำเนินการตามเจตนารมณ์ของผู้เสนอได้

3. ช่วงปี พ.ศ. 2500 – 2530 หลังการรัฐประหารปี พ.ศ. 2500 จอมพลสฤษดิ์ ธนรัชต์ ได้มีประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 49 เมื่อปี พ.ศ. 2502 โดยการยกเลิกมาตรา 34 – 49 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ที่ได้บัญญัติไว้ในหมวด 3 ว่าด้วยการกำหนดสิทธิในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ไม่เกิน 50 ไร่ เพื่ออุตสาหกรรมไม่เกิน 10 ไร่ เพื่อพาณิชยกรรมไม่เกิน 5ไร่ และเพื่อที่อยู่อาศัยไม่เกิน 5 ไร่ โดยอนุญาตให้ปัจเจกบุคคลสามารถถือครองที่ดินโดยไม่จำกัดขนาด ทั้งนี้ เพื่อผลประโยชน์ด้านการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่อย่างไรก็ตาม การยกเลิกกฎหมายตามมาตราดังกล่าวข้างต้น เป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไปว่า มีเจตนาสนองความต้องการกลุ่มทุน และเจ้าที่ดินขนาดใหญ่ในขณะนั้น ไม่ให้สูญเสียผลประโยชน์จำนวนมหาศาลเป็นสำคัญ กระทั่งต่อมารัฐบาลได้ประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับแรก ในปี

พ.ศ. 2505 ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นการส่งเสริมการผลิตเพื่อส่งออก ผลจากการพัฒนาการผลิตแบบทุนนิยม ได้นำมาสู่การเอารัดเอาเปรียบเกษตรกร ชาวนาชาวไร่ในพื้นที่ต่างๆทั่วประเทศ กระทั่งเกิดการลุกขึ้นสู้ของชาวนาในช่วงหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 โดยการประกาศจัดตั้ง “สหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย” เพื่อเรียกร้องต่อสู้ให้รัฐบาลแก้ไขปัญหา เช่น ที่ดิน ราคาผลผลิต ผลกระทบจากโครงการรัฐ รวมทั้งการเรียกร้องให้มีการตรากฎหมายปฏิรูปที่ดิน ซึ่งรัฐบาลได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในปี พ.ศ. 2518 โดยมีเป้าประสงค์ให้นำที่ดินของรัฐและที่ดินจัดซื้อหรือเวนคืนจากเอกชนที่มีอยู่เกินจำนวนที่กฎหมายกำหนด มาจัดสรรให้แก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำมาหากินหรือมีแต่ไม่พอยังชีพในลักษณะของการเช่า หรือเช่าซื้อ แต่อย่างไรก็ตาม กฎหมายดังกล่าวกลับถูกบิดเบือน และลดทอนความสำคัญโดยหน่วยงานราชการในเวลาต่อมา

4. ช่วงปี พ.ศ. 2530 – ปัจจุบัน การพัฒนาด้านเศรษฐกิจมีการขยายตัวอย่างก้าวกระโดดภายหลังการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล จากพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นพลเอกชาติชาย ชุนหะวัณ โดยรัฐบาลในสมัยนั้นได้ดำเนินนโยบายการส่งเสริมภาคเอกชนในด้านต่างๆ รวมทั้งให้สิทธิพิเศษด้านการค้า การลงทุนจำนวนมาก ตามคำขวัญ “เปลี่ยนสนามรบ เป็นสนามการค้า” หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง ในช่วงดังกล่าวถือเป็นช่วง “สงครามแย่งชิงทรัพยากร” นั่นเองและรัฐยังดำเนินมาตรการที่เข้มงวดต่อประชาชนมากขึ้นเป็นลำดับจนถึงปัจจุบัน โดยยึดถือแนวคิด “การแยกคนออกจากป่า” เป็นแกนหลักในขณะเดียวกัน ในพื้นที่ดินของเกษตรกรส่วนใหญ่ที่ไม่มีเรื่องพิพาทกับรัฐ จะพบว่ากระบวนการผลิตของเกษตรกรส่วนใหญ่ในสังคมปัจจุบัน ได้พัฒนาเข้าสู่การผลิตแบบทุนนิยม โดยปัจจัยการผลิตส่วนใหญ่ หรือเกือบทั้งหมดต้องพึ่งพาจากนายทุนภายนอกแทบทั้งสิ้น ทำให้เกษตรกรต้องตกอยู่ในภาวะเสี่ยงต่อการสูญเสียที่ดิน อันเนื่องมาจากภาระหนี้สินเกินตัว ไม่มีความสามารถในการจ่ายหนี้คืนสถาบันการเงินทั้งในและนอกระบบ

ทางออกและแนวทางการแก้ไขปัญหา

ประการแรก การปฏิรูปที่ดินต้องนำมาซึ่งการกระจายการถือครองที่ดิน ถ้าจะกล่าวให้ถึงที่สุดในประเทศไทยการปฏิรูปที่ดินเป็นเพียงนโยบายที่นำเอาพื้นที่ป่าที่อ้างว่าเสื่อมโทรมาแจกจ่ายให้กับเกษตรกร แต่มิได้มีมาตรการที่ทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดิน ตัวเลขของพื้นที่ที่ถูกนำมาปฏิรูปตั้งแต่ พ.ศ.2518 ถึง 2542 ยืนยันถึงความข้อนี้เป็นอย่างดี จากพื้นที่ปฏิรูปที่ดินประมาณ 60 ล้านไร่ มีเพียงไม่ถึง 1 เปอร์เซ็นต์ที่ได้มาจากการเวนคืนหรือการซื้อจากเอกชน ส่วนที่เหลือแทบเป็นที่ดินของรัฐซึ่งก็คือพื้นที่ป่า เมื่อการปฏิรูปที่ดินไม่นำมาซึ่งการกระจายการถือครองที่ดิน ภาพที่ขัดแย้งภายในสังคมของเราก็คือว่ามีบุคคลจำนวนหยิบมือถือครองที่ดินอันไพศาล แต่เกษตรจำนวนไพศาลถือครองที่ดินเพียงหยิบมือ เมื่อปราศจากมาตรการที่ทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดิน เช่น การใช้ภาษีแบบก้าวหน้ากับเจ้าที่ดิน ความพยายามที่จะเข้าครอบครองที่ดินก็เกิดขึ้นอย่างกว้างขวางทั้งโดยวิธีการที่ถูกและผิดกฎหมาย และก็ได้กลายเป็นแรงกดดันส่วนหนึ่งที่ทำให้ที่ดินหลุดไปจากมือของเกษตรกรรายย่อย

ประการที่สอง ต้องมีมาตรการเพื่อสร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดิน แม้บุคคลที่ได้รับจัดสรรที่ดินจะเป็นเกษตรกรที่ยากจนก็ตาม แต่ตราบเท่าที่ไม่มีการสร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดิน เช่นยังปล่อยให้มีการกว้านซื้อที่ดินเพื่อเก็งกำไร ที่ดินซึ่งได้รับมาก็ยากจะหลีกเลี่ยงต่อการตกเป็นส่วนหนึ่งของการค้าขายที่ดิน ถึงกฎหมายปฏิรูปที่ดินจะห้ามการซื้อขายหรือการโอนระหว่างบุคคลที่ไม่ได้เป็นทายาทตามกฎหมาย แต่ข้อเท็จจริงที่ได้กันทั่วไปก็คือเมื่อต้องเผชิญกับแรงกดดันจากธุรกิจการค้าที่ดิน แม้จะอยู่ในพื้นที่ของการปฏิรูปแต่ที่ดินเหล่านี้ก็พร้อมจะบินไปอยู่ในมือของบุคคลอื่น ซึ่งอาจใช้อำนาจเงิน ทำให้กลายเป็นการครอบครองที่ถูกต้องตามกฎหมายขึ้นมา

ประการที่สาม ควรจะต้องมีการทบทวนและแก้ไขปัจจัยที่เกิดขึ้นเหล่านี้ให้ชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นการทบทวนระบบทรัพย์สิน และไปมุ่งเน้นเรื่องการเปิดโอกาสคนจนให้เข้าถึงแหล่งที่ดินทำกินได้มากขึ้น โดยเฉพาะหากจะมีการออกเอกสารสิทธิ ก็ไม่ควรจำกัดเฉพาะบุคคล แต่ควรให้ในลักษณะชุมชนเพื่อให้เกิดการดูแลซึ่งกันและกัน หากทำได้ดังนี้ จะทำให้การพัฒนาของประเทศมีประสิทธิภาพ ไม่เช่นจะเกิดปัญหาซ้ำรอยอย่างที่เคยเกิดมาแล้ว ซึ่งเห็นได้ชัดเจนถึงความล้มเหลวของนโยบายป่าไม่ชุมชนที่พังยับเยิน ไม่สามารถทำได้ตามเป้าหมายที่วางไว้ เพราะฉะนั้น ควรมีการทบทวนเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินที่เอกชนครอบครองอยู่ ที่ไม่ควรให้สิทธิอย่างเด็ดขาดจนเกินไปแต่ให้คำนึงเรื่องการจัดสรรแก่ชุมชนเป็นหลัก