ประกันสังคม

นายพีระวัฒน์ อัฐนาค

ประกันสังคม คือ การใช้เครื่องมือทางสังคม เพื่อป้องกันบุคคลจากความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นจากการเจ็บป่วย คลอดบุตร ทุพพลภาพ ตาย สงเคราะห์บุตร ชราภาพ และการว่างงาน เพื่อให้ได้รับการรักษาพยาบาลและมีรายได้อย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้ไม่ว่าการตกลงมาอยู่ในสภาพดังกล่าวจะเป็นการชั่วคราว หรือถาวร

การประกันสังคมในประเทศไทย ระบบประกันสังคมไทยมีลักษณะเป็นร่ม 3 ชั้น คือ ร่มชั้นแรก เป็นการคุ้มครองแบบสังคมสงเคราะห์ หรือให้เปล่าโดยงบประมาณแผ่นดิน, ร่มชั้นที่สอง เป็นระบบประกันภาคบังคับที่ลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐจ่ายเงินสมทบร่วมกัน และ ร่มชั้นที่สาม เป็นการประกันแบบสมัครใจ
ประเภทของระบบประกันสังคมในประเทศไทย เช่น กองทุนเงินทดแทน นับเป็นก้าวแรกของการประกันสังคมไทยที่ให้หลักประกันแก่ลูกจ้างกรณีประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยด้วยโรคอันเนื่องมาจากการทำงาน โดยกรมแรงงานเป็นผู้ควบคุมและบริหารกองทุนนี้ และเป็นไปตามกฎหมายแรงงาน, โครงการบัตรสุขภาพ เป็นการมุ่งคุ้มครองการเจ็บป่วย การคลอดบุตร ซึ่งหน่วยงานที่ให้บริการ คือ กระทรวงสาธารณสุข, กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ การคุ้มครองประเภทนี้มีจุดมุ่งหมายคล้ายคลึงกับการประกันชราภาพของการประกันสังคม ปัจจุบันรัฐได้มีการส่งเสริมโดยให้สิทธิในการลดหย่อนภาษีเป็นเครื่องจูงใจ ขอบข่ายความคุ้มครองจึงจำกัดเฉพาะนายจ้าง และลูกจ้างที่ตกลงกันเพื่อร่วมรับผิดชอบ กระทรวงการคลังเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบควบคุมการดำเนินงานให้เป็นไปตามเป้าหมาย

ข้อจำกัดของระบบประกันสังคมในประเทศไทย
ระบบประกันสังคมมีความเสี่ยงในเสถียรภาพระยะยาว สามารถอธิบายได้ดังนี้ ปัจจุบันมีการขยายสิทธิประโยชน์ให้ครอบคลุมมากยิ่งขึ้น จึงทำให้มีค่าใช้จ่ายสูงขึ้น อีกทั้งมีแรงกดดันทางการเมือง ที่ได้นำกองทุนไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์อื่น หรือเพื่อสนองนโยบายอื่นๆ เช่น พยุงตลาดหลักทรัพย์ และฟื้นฟูภาคอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น นอกจากนี้ กฎระเบียบของกองทุนก็เปลี่ยนแปลงได้ยาก ทำให้กองทุนมีการปรับตัวเข้ากับปัญหาใหม่ได้ช้า และสนองความต้องการของผู้ประกันตนได้ไม่เต็มที่ อีกทั้งยังมีปัญหาการให้บริการไม่ทั่วถึงแก่ผู้ที่อยู่ห่างไกล ประกอบกับจำนวนประชากรในภาคนอกระบบที่ยังไม่ได้รับการคุ้มครองเท่าที่ควร ตลอดจนสถานประกอบการขนาดเล็กจำนวนมาก ก็ยังไม่เข้าสู่ระบบประกันสังคม และผู้ประกันตนส่วนใหญ่ ยังมีหลักประกันไม่เพียงพอ รัฐจึงต้องยกเครื่องระบบประกันสังคม และสร้างโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมกับกลุ่มผู้ด้อยโอกาสในสังคม

ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลจึงต้องจัดเก็บภาษีเพิ่มขึ้น เพื่อส่งเสริมให้ชุมชนสร้างระบบกองทุนสวัสดิการ ช่วยเหลือคนยากจนในหมู่บ้าน โดยรัฐจ่ายเงินสมทบกองทุนตามผลงาน ในส่วนกองทุนประกันสังคม ก็ต้องเพิ่มความมั่นคงทางการเงินของกองทุน ด้วยการเพิ่มอัตราเงินสมทบควบคู่ไปกับการเพิ่มประสิทธิประโยชน์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีเบี้ยบำนาญชราภาพให้ผู้ชรายังชีพอยู่เหนือเส้นความยากจนให้ได้ นอกจากนี้ ยังต้องจัดสรรงบประมาณ และทรัพยากร เพื่อกระจายบุคลากรทางการแพทย์ ไปสู่พื้นที่ที่ไม่เจริญเพิ่มมากขึ้น เพราะฉะนั้น ความเสี่ยงในอนาคตของการประกันสังคมไทยคือ ปัญหาฐานะการคลังของรัฐที่จะต้องจุนเจือกองทุนต่างๆ มากขึ้น

ปัญหาของแรงงานนอกระบบในประเทศไทย
จากการเสวนาเพื่อผลัดดันนโยบาย เรื่อง ‘ร่วมคิด เร่งสร้าง การคุ้มครองแรงงานนอกระบบ: ชีวิตและงานที่มีคุณค่า’ ณ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันที่ 30 เม.ย. 2551 ที่ผ่านมา เครือข่ายแรงงานนอกระบบ ร่วมกับแผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงานนอกระบบเพื่อสุขภาวะ สสส. ได้ร่วมพูดคุยถึงปัญหาที่เกิดขึ้นกับแรงงานนอกระบบ โดยในการเสวนาดังกล่าว ทพ.ศิริเกียรติ เหลียงกอบกิจ ผู้อำนวยการสำนักสร้างเสริมสุขภาวะและลดปัจจัยเสี่ยงรอง สสส. ได้กล่าวถึงจำนวนแรงงานนอกระบบที่มีมากถึง 21.8 ล้านคน จากจำนวนผู้มีงานทำ 35.5 ล้านคน โดยแรงงานนอกระบบยังเข้าไม่ถึงสิทธิขั้นพื้นฐานหลายประการ เช่น งานที่ทำขาดความมั่นคง ไม่ได้รับค่าตอบแทนแรงงานที่เป็นธรรม งานที่ทำมีความเสี่ยงและอันตรายต่อสุขภาพ เข้าไม่ถึงกองทุนประกันสังคมและบริการอื่นๆของรัฐ และไม่สามารถใช้สิทธิในการรวมตัวต่อรอง เนื่องจาก พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 ไม่ครอบคลุมการคุ้มครองแรงงานนอกระบบ และในขณะเดียวกันก็มิได้มีกฎหมายเฉพาะๆ ที่จะคุ้มครองแรงงานนนอกระบบอย่างเพียงพอ จากการสำรวจพบว่า แรงงานนอกระบบประสบอุบัติเหตุจากการทำงานถึง 2.9 ล้านคน ซึ่งการรักษาโดยใช้สิทธิหลักประกันสุขภาพแห่งชาติไม่สามารถครอบคลุมค่าใช้จ่ายและอุบัติเหตุหรือโรคที่เกิดจากการทำงานทั้งหมด

ดังนั้น จึงสมควรจัดสวัสดิการที่จำเป็นได้แก่ 1) เงินชดเชย การขาดรายได้เนื่องจากการเจ็บป่วย ประสบอุบัติเหตุและไม่สามารถทำงานได้ 2) กรณีทุพพลภาพ 3) กรณีเสียชีวิต ได้ค่าทำศพและเงินสงเคราะห์บุตรของผู้เสียชีวิต และ 4) กรณีชราภาพ และสำนักงานประกันสังคมต้องออกแบบการบริหารกองทุนที่จะจัดตั้งขึ้นนี้โดยเน้นการมีส่วนร่วมของแรงงานนนอกระบบในฐานะเจ้าของกองทุนที่แท้จริง
แรงงานนอกระบบ และกฎหมายคุ้มครอง ในระบบประกันสังคม

ปัจจุบันแรงงานนอกระบบ ได้มีการเรียกร้องสิทธิของตนเพิ่มขึ้นอย่างกว้างขวาง เพื่อให้ได้รับความคุ้มครองอย่างรอบด้าน โดยเครือข่ายแรงงานนอกระบบ ได้นำเสนอข้อเสนอให้กระทรวงแรงงานเร่งออก พ.ร.บ.คุ้มครอง ส่งเสริม และพัฒนาแรงงานในงานรับไปทำที่บ้าน พ.ศ. ... รวมทั้งระบุให้กระทรวงแรงงานมีนโยบายที่ชัดเจนเกี่ยวกับการขยายประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบ โดยยึดหลักการเฉลี่ยทุกข์ เฉลี่ยสุข ทุกคนจ่ายเงินสมทบตามความสามารถและได้รับสิทธิประโยชน์คุ้มครองเท่าเทียมกัน เพื่อไม่ให้เกิดการเลือกปฏิบัติ และพิจารณากำหนดสิทธิประโยชน์ที่เท่าเทียมกับแรงงานในระบบ โดยมีแผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงานนอกระบบของเครือข่ายแรงงานนอกระบบ ดังนี้

1. พ.ร.บ. คุ้มครองส่งเสริมและพัฒนาผู้รับงานไปทำที่บ้าน พ.ศ.... ที่ผ่านมามีร่าง พ.ร.บ. 2 ฉบับ (ฉบับกระทรวงแรงงาน และ ฉบับเครือข่ายแรงงานนอกระบบ) ขับเคลื่อนคู่ขนานกัน แต่ยังคงอยู่ในระหว่างการปรับปรุงแก้ไข และตรวจสอบโดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทิศทางในระยะต่อไป คือ ขับเคลื่อนและผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.ฉบับเครือข่ายใหม่ และในขณะเดียวกันจะเข้าพบรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน เพื่อผลักดันร่วมกับแกนนำเครือข่ายและช่องทาง Lobbing กับแกนนำคนสำคัญของพรรคการเมืองและเลขาธิการรัฐมนตรี
2. นโยบายขยายการคุ้มครองประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบ สถานการณ์ที่ผ่านมา ได้มีการรณรงค์ผ่านคณะทำงานพัฒนานโยบายสาธารณะของแผนงาน และผลักดันผ่านคณะอนุกรรมการศึกษาความเป็นไปได้ในการขยายประกันสังคมแรงงานนอกระบบ และ ได้กำหนดแนวทางร่วมกันดังนี้ 1). จัดตั้งคณะทำงานศึกษาและแก้ไขมาตรา 39 และมาตรา 40 ใน พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ.2533 เพื่อให้ครอบคลุมแรงงานนอกระบบ 2). นิยามสิทธิประโยชน์ที่จำเป็นและสอดคล้องกับความต้องการปัญหาของแรงงานนอกระบบและจัดทำระบบสิทธิประโยชน์พร้อมกับอัตราเงินสมทบและเงินอุดหนุน 3). ริเริ่มกับกลุ่มแรงงานนอกระบบที่มีความพร้อมที่จะเข้าร่วมในลักษณะ Action Research เพื่อพัฒนารูปแบบการบริหารจัดการที่เหมาะสมและสอดคล้องกับบริบทของแรงงานนอกระบบ
3. ร่าง พ.ร.บ.ส่งเสริมสถาบันความปลอดภัย (ฉบับบูรณาการ) สถานการณ์ปัจจุบัน ได้มีการล่ารายชื่อ 10,000 ชื่อ โดยมีเครือข่ายแรงงานนอกระบบร่วมด้วยเพื่อผลักดันร่าง พ.ร.บ.ฯ แต่จากการวิเคราะห์ของคณะทำงานนโยบายพบว่า ร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวยังไม่ครอบคลุมแรงงานนอกระบบและในหลายประเด็น เช่น การนำเงินกองทุนทดแทน มาบริหารเอง และอื่นๆ ยังไม่เหมาะสมหรือเป็นไปได้ยาก ทิศทางในระยะต่อไป คือ การวิเคราะห์ช่องว่างและศึกษาความเป็นไปได้ในการปรับร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าว ให้ครอบคลุมแรงงานนอกระบบ รวมถึงการปรับปรุงบางมาตราดังตัวอย่างที่กล่าวถึงให้มีความเหมาะสมและมีความเป็นไปได้
4. นโยบายเกี่ยวกับสวัสดิการสังคม : ได้เข้าร่วมกระบวนการขับเคลื่อนกับกลุ่มนโยบายการออม กระทรวงเศรษฐกิจและการคลัง เกี่ยวกับบำเหน็จบำนาญผู้สูงอายุ ซึ่งแรงงานนอกระบบเป็นกลุ่มเป้าหมายหลักหนึ่งของการสร้างระบบการออมในระยะยาวเพื่อเป็นบำเหน็จบำนาญชราภาพ แต่ยังไม่มีทิศทางที่ชัดเจน เพราะมีนโยบายที่เกี่ยวข้องและเชื่อมโยงกัน 3 นโยบาย คือ พ.ร.บ.ส่งเสริมสวัสดิการสังคมแห่งชาติ นโยบายบำนาญชราภาพ และนโยบายขยายประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบ
5. ในส่วนของเกษตรพันธสัญญา มุ่งเน้นการพัฒนามาตรการเชิงบริหาร เพื่อการคุ้มครองสัญญาที่เป็นธรรม

สรุป
ระบบประกันสังคมในประเทศไทยนั้น นับว่าเป็นอีกหนึ่งรูปแบบของการพัฒนา ที่เกี่ยวข้องกับการเมือง เนื่องจากมีการออกนโยบายจากฝ่ายบริหาร และมีหน่วยงานต่างๆ เข้ามารับผิดชอบ ซึ่งในการดำเนินการจริงนั้น ได้เกิดปัญหาจำนวนมาก อาทิ ฐานะทางการเงินของรัฐบาลอาจไม่เพียงพอต่อระบบประกันสังคมในรูปแบบต่างๆ อีกทั้งบริการของระบบประกันสังคมนั้นยังมีความไม่ทั่วถึง นอกจากนี้ ปัญหาของแรงงานนอกระบบ ที่ไม่ได้รับความคุ้มครองนับว่าเป็นอีกหนึ่งปัญหาที่ถูกจับตามอง และได้มีการริเริ่มเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว ดังนั้น หากต้องการพัฒนาระบบประกันสังคมให้เข้มแข็ง ควรเร่งสร้างความรู้ ความเข้าใจให้เกิดขึ้นกับประชาชน และตรวจสอบ ประเมินผลการดำเนินการ เพื่อจะได้เป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหา และพัฒนาต่อไปอย่างมีคุณภาพ